Проблемы административного производства

Создано: 30 Ноября 2015 Обновлено: 30 Ноября 2015

Порядок производства по делам об административных правонарушениях регламентируется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В нем, прежде всего, закреплены те исходные позиции, которыми должны руководствоваться соответствующие органы и должностные лица при рассмотрении и разрешении конкретных дел об административных правонарушениях. В данной статье хотелось бы затронуть ряд проблем возникающих при административном производстве.

1. КоАП РФ не раскрывает вопрос о возможности обжалования определения о возврате протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол.

Согласно Обзору законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2007 года, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 27.02.2008, поскольку органы и должностные лица, составившие протокол, не указаны в главе 25 КоАП РФ в качестве участников производства по делам об административных правонарушениях, они не могут обжаловать определение мирового судьи о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол. Такое определение может быть обжаловано потерпевшим по делу об административном правонарушении, лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том случае, когда данным определением затронуты его права. Такое определение может быть также опротестовано прокурором.

Между тем, как показывает практика, нередко суды в определениях о возврате протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, указывают на необходимость устранения недостатков, в целом несущественных для рассмотрения дела либо которые не являются препятствием к рассмотрению дела. Принимая во внимание короткие сроки давности привлечения к административной ответственности, на практике складывается ситуация, при которой суд и административный орган возвращают и направляют снова как необоснованно возвращенные материалы дела об административном правонарушении вплоть до истечения срока давности привлечения к административной ответственности. Таким образом, существующее мнение о том, что рассматриваемое определение не препятствует дальнейшему движению дела, представляется неубедительным. В связи с чем, трудно согласиться с подходом Верховного Суда РФ о невозможности обжалования рассматриваемого определения административным органом (должностным лицом), составившим протокол.

В итоге создается парадоксальная ситуация, при которой административный орган может возбудить производство по делу об административном правонарушении, но не имеет никаких реальных методов воздействия на дальнейшее развитие событий по указанному делу.

Вместе с тем, логично было бы предположить, что после наделения административных органов (должностных лиц) правом на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях, решений по жалобам на данные постановления, следующим логичным шагом было бы предоставление указанным органам (должностным лицам) права на обжалование и иных судебных актов, влияющих на движение дела. Оптимальным выходом из сложившейся ситуации видится признание административных органов (должностных лиц) полноценными участниками производства по делам об административных правонарушениях.

2. Одной из основных проблем административного производства являются уклонение лица, которому адресовано извещение, от его получения и отсутствие в действующем законодательстве алгоритма действий должностных лиц административных органов в такой ситуации. Проблема уведомления лица, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, является актуальной как на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, так и на стадии его рассмотрения. В связи с этим хотелось бы отметить следующее.

Изначально в КоАП РФ не было установлено требований к тому, как следует извещать лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении. Федеральным законом от 06.12.2011 № 404-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" была введена статья 25.15, устанавливающая как необходимо извещать участников дела об административном правонарушении и куда направлять корреспонденцию, устанавливающая в качестве критериев надлежащего извещения способ и место его направления. Однако даже наличие указанных критериев не позволяет определить, что делать, если извещение направлено так, как указано в статье 25.15 КоАП РФ, но уведомление о вручении извещения административным органом к моменту совершения процессуально значимого действия не получено либо извещение адресату не было вручено, о чем орган почтовой связи уведомил административный орган, то есть отсутствует законодательно установленный алгоритм последующих действий должностных лиц, что, в свою очередь, приводит к совершению ошибок. Проблемы с надлежащим извещением могут возникнуть вследствие следующего: люди живут не там, где зарегистрированы, возможна временная регистрация, человек может не иметь регистрации и т.п; уведомление по почте, при жестких сроках привлечения к административной ответственности, является весьма уязвимым звеном в механизме привлечения к административной ответственности; возможность предоставления заведомо неверной информации о себе лицом, привлекаемым к административной ответственности; лицо не является за получением почтовой корреспонденции.

Вследствие вышесказанного, органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях, не должны быть поставлены в зависимость от добросовестности лица, привлекаемого к административной ответственности, в вопросах получения соответствующих извещений и уведомлений. Данный пробел возможно устранить указав в законе случаи, позволяющие считать извещение надлежащим при его фактическом неполучении, то есть критерии надлежащего извещения. Нормативное установление требований к извещениям в КоАП РФ будет способствовать соблюдению принципа неотвратимости ответственности, поскольку позволит сократить количество случаев, при которых лицо, злоупотребляя правом и уклоняясь от получения извещения, пытается избежать административной ответственности.

3. Хотелось бы отметить также проблему возникающую при обжаловании административными органами постановлений мировых судов о прекращении производства по делу и решений судов об отмене постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности. Принимая во внимание достаточно небольшой срок давности привлечения к административной ответственности по большинству категорий дел, установленный ст.4.5 КоАП РФ, административные органы при обжаловании названных судебных актов сталкиваются со следующим.

Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности на время рассмотрения жалобы должностного лица на постановление мирового судьи, прекратившего производство по делу, является обстоятельством, исключающим возможность повторного рассмотрения дела мировым судьей, при этом вопрос о виновности лица не подлежит рассмотрению за истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Таким образом, поскольку в абсолютном большинстве случаев на момент рассмотрения жалобы должностного лица административного органа на постановление мирового судьи о прекращении производства по делу или на решений судов об отмене постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности, срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ст.4.5 КоАП РФ, истек, дело не может быть возвращено на новое рассмотрение мировому судье, так как истечение срока давности привлечения к административной ответственности в соответствии с требованиями пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, при этом судьи указывают на то, что вопрос о виновности лица в совершении административного правонарушения обсуждаться не может, ввиду того, что обратное ухудшает положение лица, в отношении которого ведется производство по делу.

Данную проблему возможно было бы решить путем увеличения сроков давности привлечения к административной ответственности, а также возможностью приостановления сроков давности привлечения к административной ответственности в ряде случаев.

Относительно приостановления течения срока давности привлечения к административной ответственности хотелось бы отметить следующее.

В настоящее время приостановление названного срока возможно только в случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица (ч.5 ст. 4.5 КоАП РФ).

Между тем, в ряде случаев, приостановление течения срока давности привлечения к административной ответственности имеет смысл. Так, например, нелишним является введение приостановления производства по делу на определенный период, связанный с осуществлением процессуальных действий (розыск, привод, направление судом поручения либо наличие обстоятельств, препятствующих рассмотрению дела по существу); необходимость приостановления производства по делам, требующим проведения экспертизы, что требует значительных временных затрат.

Отсутствие норм в законе, предусматривающих возможность приостановления течения срока давности привлечения к административной ответственности, равно как и жесткие сроки давности привлечения к административной ответственности, приводит к тому, что при производстве административных дел постоянно присутствует угроза истечения сроков давности привлечения к ответственности вне зависимости от процессуальных особенностей рассматриваемого дела. Кроме того, на суды, также как и административные органы, законом возложена обязанность рассмотреть дело в присутствии привлекаемого лица, однако реальный механизм установления места нахождения привлекаемого лица и его доставления отсутствует. Кроме того, могут быть и объективные причины когда привлекаемое лицо не может участвовать в рассмотрении дела по причине болезни, командировки либо имеются другие уважительные причины, препятствующие его участию в рассмотрении дела об административном правонарушении, и если указанное лицо не ходатайствует о рассмотрении дела в его отсутствие, то целесообразно было бы предусмотреть приостановление течения срока давности привлечения к административной ответственности.

Данный пробел законодательства, а именно отсутствие возможности приостановки течения срока давности привлечения к административной ответственности, кроме, как было сказано выше, случая, предусмотренного ч.5 ст. 4.5 КоАП РФ, а также достаточно короткий срок давности привлечения к административной ответственности по большей категории дел, с успехом применяется недобросовестными лицами, желающими уйти безнаказанно от административного наказания за истечением сроков давности привлечения к ответственности.

4. Также следует отметить несовершенство административного законодательства в части возможности освобождения лица, в отношении которого осуществляется производство по делу, от административной ответственности при малозначительности правонарушения.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, установив административную ответственность, предусмотрел и возможность освобождения лиц от этого вида ответственности, а именно законодатель предоставил возможность освобождения правонарушителя от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ). При этом норма ст. 2.9 КоАП РФ является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения, предусмотренному данным Кодексом.

Действующее административное законодательство не содержит перечня или указаний на признаки, позволяющие судить о малозначительности административных правонарушений, поэтому оценка правонарушения как малозначительного является прерогативой правоприменителя, который выносит решение по конкретному правонарушению с учетом всех обстоятельств, признавая его таковым. Негативным моментом является то, что отсутствие законодательно урегулированного понятия "малозначительное административное правонарушение" и критериев малозначительности влечет весьма широкое судейское и административное усмотрение. Выработка единых критериев понятия "малозначительное административное правонарушение" способствовала бы единообразному применению положений ст. 2.9 КоАП РФ, правоприменительные органы смогли бы опираться на критерии малозначительности административного правонарушения. Понятие "малозначительное административное правонарушение", являясь оценочным, не может быть восполнено в достаточной степени разъяснениями высших судебных органов, и наиболее оптимальным вариантом решения этой проблемы явилось бы законодательное определение данного понятия.